Entrevista de hoje é com Rita de Cássia, Consultora de Orçamentos, Fiscalização e Controle do Senado Federal e coordenadora do Curso de Especialização em Avaliação de Políticas Públicas do Instituto Legislativo Brasileiro, que foi entrevistada por Welles Matias de Abreu e Dalmo Jorge Lima Palmeira.

Qual o papel do PPA como instrumento de orçamento brasileiro?

Uma instituição somente se justifica pelo valor que aporta ao sistema no qual opera, segundo as perspectivas de interesse dos múltiplos atores desse sistema. Parece ser consenso que o PPA, em sua versão atual, perdeu a capacidade de entregar valor a qualquer dos atores e a todas as perspectivas de interesse em nosso sistema.

No passado, digamos até 2011, o modelo de PPA adotado tinha frágil conteúdo estratégico devido principalmente a “excessos de informação”: a aplicação de recursos no pagamento da contribuição previdenciária patronal compartilhava o mesmo status de informação que a aplicação de recursos na construção de unidades de armazenamento de grãos. Não havia distinção entre o financiamento do status quo na provisão de políticas públicas e o financiamento de ações estratégicas (entendidas como aquelas capazes de alterar perceptivelmente os valores de indicadores-chave no médio e longo prazo). Dito isso, deve-se reconhecer que aquele modelo continha elementos valorosos a um bom instrumento orçamentário: explicitação de objetivos transversais prioritários de governo (que eram mais amplos e numerosos do que o desejável, mas existiam), metas para os indicadores, um único objetivo por programa, juntamente com o conjunto de ações para seu alcance, e a explicitação do custo ou montante alocado a cada objetivo e projeto estruturante (pecava, nesse aspecto, por detalhar também atividades e projetos ordinários, convertendo o PPA em pré-orçamento).

A partir de 2012, em vez de sanarmos as deficiências do modelo, o substituímos por outro que abriu mão dos avanços já obtidos sem colocar em seu lugar nada melhor, exceto pelo aprimoramento do conteúdo propriamente dito de estratégias e indicadores, fruto do aprendizado institucional ocorrido em sucessivos ciclos de elaboração do PPA nas oficinas realizadas na ENAP com as equipes de formuladores. A arquitetura e a engenharia do modelo, contudo, têm sido comumente referidas como um desastre institucional. Aqui vale destacar que esse desastre foi patrocinado pelo Poder Executivo, detentor de exclusividade na prerrogativa de propor leis orçamentárias, mas foi referendado e legitimado pelo Poder Legislativo, detentor da última palavra na matéria.

A recente experiência com o PPA 2020-2023 mostra esforço de retomada por caminhos mais promissores, mas a ausência de centro de governo no plano, o insulamento setorial nas formulações e a incapacidade do plano de dar respostas às reais necessidades do sistema orçamentário são indícios de sua fragilidade. Que necessidades são essas?

O PPA precisa conter, em primeiro lugar, espaço em que o recém-eleito mandatário explicite as entregas estruturantes e prioritárias do plano, que serão, em boa medida, as entregas de seu governo. O diferimento em 1 ano do período do plano em relação ao período do mandato apenas reforça o vínculo plano-mandato, quando se leva em conta a defasagem temporal entre as ações empreendidas em t1 e os resultados obtidos em t4. Neste aspecto, somente por conveniência política se pode atribuir ao recém-eleito governo de 2019 a aprovação da reforma previdenciária nesse mesmo ano.

A lógica política, aliás, há de ser, com elevada probabilidade, a causa de nunca termos visto ocorrer espontaneamente a veiculação explícita de prioridades estratégicas pelo centro de governo, em qualquer dos modelos de PPA já experimentados. No passado, o PPA foi subjugado pelo PAC. Hoje, temos canais de governança central – como o CIG – e suas extensões setoriais – os chamados CIGzinhos – operando com baixa vazão de conteúdos estruturantes. Por que isso se dá, se é sabido constituir princípio de boa governança orçamentária definir claramente as entregas prioritárias e fazê-las inundar o sistema circulatório do governo pelos canais de governança já postos? A razão é que prioridades, por definição, são seletivas e limitadas. Para que promessas de governo configurarem prioridades, devem ser limitadas a escopo compatível com os dois insumos críticos de qualquer processo de produção: tempo e recursos. As entregas estratégicas do plano plurianual estão submetidas a prazo exíguo, equivalente ao do mandato executivo, e à disponibilidade de montante residual de recursos depois de descontados os valores comprometidos ab initio com a simples continuidade dos programas de duração continuada. Logo, definir prioridades estratégicas implica ser seletivo, e ser seletivo implica deixar fora do holofote do centro de governo demandas de muitos segmentos de interesse. Ser seletivo implica dizer não e arcar com os custos políticos da negativa. Menos custoso é adotar um PAC para a Presidência e relegar aos setoriais um PPA fragilizado ou, ainda, ocupar o CIG com gestão de créditos orçamentários do dia-a-dia e com demandas de momento.

É nesse ponto que se revela mais claramente o valor das instituições como regras do jogo: se a seletividade é um valor que não ocorrerá espontaneamente pelos incentivos políticos vigentes (incluindo-se aí os elementos informais desse sistema, sintetizados na expressão “cultura política”), então o PPA pode vir a ser um indutor de mudança cultural retirando graus de liberdade do sistema político na definição de prioridades. Isso pode ser feito criando-se, no PPA, um espaço – chamemo-lo de espaço da transformação – no qual se propõem e se aprovam as entregas prioritárias formuladas em termos de (i) metas para indicadores-chave selecionados a serem entregues no horizonte do plano, (ii) produtos necessários à obtenção da meta de cada indicador-chave e, finalmente (o que torna o PPA um documento orçamentário), (iii) a alocação dos recursos necessários a cada meta de produto a ser gerado. O somatório dos recursos associados aos produtos daria o valor de alocação à meta de cada indicador-chave e permitiria a aferição imediata da capacidade do plano de efetivamente promover transformação no prazo de referência. Adicionalmente, explicitaria de forma didática a impossibilidade de se alargar o espaço de prioridades e de se contemplar todos os setores. E, não menos importante, os indicadores-chaves já materializariam, eles próprios, o chamado orçamento por resultados. (Observe-se que o PPA deve ser tomado como documento orçamentário, e não como plano de governo. Ações de caráter não-orçamentário, regulatório, normativo não são próprios ao escopo do PPA, e devem ter lugar próprio para serem veiculadas).

Naturalmente, como se sabe, “a cultura come a estratégia no café da manhã”. Para que o espaço não seja capturado pela contabilidade criativa (ou melhor, pelo planejamento orçamentário fictício que a todos acolhe), faz-se necessário forrá-lo com transparência e articulação governamental, federativa e social. Nesse ponto voltamos ao limite do que as instituições formais podem fazer: o processo só acontece com lideranças esclarecidas, tanto no executivo quanto no legislativo. Ademais, em um país fortemente federativo na repartição de competências em políticas públicas, as lideranças devem ser capazes de atravessar os limites de suas jurisdições e de se coordenarem em processos de ação guiados pela lógica de um sistema verticalizado.

Se o PPA há de constituir o espaço da definição de prioridades estratégicas, dois requisitos precisam estar presentes nesse espaço: (i) um plano de desenvolvimento de longo prazo para o país, a garantir a consistência estratégica do plano de médio prazo (PPA); e (ii) um programa de governo que selecione os aspectos do plano de desenvolvimento a serem priorizados no horizonte do mandato. Bem faria o código eleitoral, nesse aspecto, em estimular que os candidatos se apresentassem ao debate com programas de governo que contivessem as metas-chave prioritárias e o delineamento das alocações orçamentárias, além das promessas não-orçamentárias que, por nada custarem, a todos contemplam. A hipótese de o mandatário eleito já tomar posse com um conjunto predefinido e legitimado de entregas orçamentárias prioritárias contribuiria, ademais, para que a submissão do PPA à apreciação legislativa fosse mais célere, maximizando o tempo dedicado à implementação das entregas no exíguo horizonte do governo. Mas é importante ter em mente que isso não é tarefa para candidatos individualmente considerados, e sim para estruturas partidárias que formulem propostas programáticas e as façam representadas por suas melhores lideranças.

Quanto ao plano de desenvolvimento de longo prazo, esse precisa veicular os indicadores-chave associados ao projeto de país desejado, bem como as melhores estratégias para realizar esse projeto. Não deve conter qualquer meta temporal de entrega, isso é muito importante. O prazo do plano e seu horizonte são meros parâmetros de sua formulação e atualização periódica. O plano deve ser entendido como documento de referência sobre o qual cada governante fará as escolhas para seu mandato, para as áreas prioritárias que considerar mais pertinentes e que tiverem sido legitimadas pelas urnas. Apenas leis orçamentárias – o PPA e a LOA – devem conter metas temporais de entregas, pois somente elas podem assegurar os recursos para tal (não é por acaso que todas as leis não-orçamentárias que estabelecem metas temporais de entregas, como o PNRS e o PLANSAB, acabam refutadas pela história). Por fim, apenas para reforçar algo que já disse antes, o plano de desenvolvimento de longo prazo deve ser um plano nacional, não federal. Entregas estruturantes não se fazem nos limites do governo central em um país fortemente federativo. O plano de desenvolvimento deve ser não apenas formulado com forte participação federativa como precisa também ser referendado pelo legislativo nacional.

O que mais o PPA deve conter além das poucas páginas do espaço da transformação?

Outras poucas páginas devotadas a dois propósitos: explicitar sinteticamente a composição do orçamento comprometida a priori pelos programas continuados e comandar a estratégia de avaliação para melhoria do gasto público. Esse espaço, chamemo-lo de espaço da otimização, seria o mecanismo capaz de dar vazão à pressão das estruturas setoriais de se verem representadas no plano. E é possível fazer isso sem comprometer o caráter estratégico da escolha de prioridades. O PPA pode e deve conter mecanismo, com características diferenciadas, por meio do qual cada política pública se faça representar e explicite sinteticamente seus objetivos, suas disponibilidades orçamentárias e diretrizes para o período do plano.

Em todos os países, mesmo aqueles sem restrições fiscais críticas, os programas de duração continuada, vale dizer, o conjunto das prestações de políticas públicas ordinárias do Estado, ocupam a maior extensão do espaço fiscal. Estamos falando de algo como dois terços dos recursos disponíveis. Sobre esses processos de políticas públicas, o governante pouco pode fazer em caráter efetivamente estratégico, ou seja, pensando-se no projeto de país. Espera-se que os serviços públicos continuem a ser prestados nas várias áreas do governo e a mera continuidade desses serviços consome parcela substancial das disponibilidades. Há, de todo modo, duas tarefas importantes neste espaço.

A primeira é reavaliar regularmente o desenho da política pública, seu modo de implementação e os resultados e impactos que tem gerado. Mudanças na base populacional, tecnológica ou cultural do país, nas tendências internacionais e nas emergências da realidade abrem oportunidades para se aperfeiçoar a atuação do Estado. O mesmo conjunto de serviços pode e deve ser inovado continuamente, de modo a agregar valor crescente ao que é entregue à população. Compete ao governante propor diretrizes no PPA e liderar seus colaboradores para realizar as avaliações de programas, em consonância com diagnóstico que, idealmente, deveria ter integrado o próprio programa de governo.

A segunda tarefa é rever, pontualmente, decisões passadas de criação de despesas que não mais se justifiquem no presente ou que tenham importado mais ônus à sociedade do que benefícios, em face do custo de oportunidade que cada centavo alocado a determinada ação representa. Várias propostas em torno do que se tem referido como spending reviews têm sido discutidas nessa direção. Uma das tarefas nobres do governante recém-eleito é indicar, no espaço de otimização dos programas continuados do Estado, aqueles que devem ser objeto de revisão.

Porém, há uma armadilha a evitar: o espaço da otimização deve ser ocupado pela lógica de estratégias transversais de entregas de políticas públicas, não de programações setoriais, como prevalece hoje. As estratégias prioritárias do centro de governo ganham, naturalmente, o status de entregas transversais pelo tratamento privilegiado que recebem, utilizando inclusive o poder convocatório da Presidência da República para coordenar as agendas multissetoriais necessárias a cada entrega. Também se utilizam, em alguns países, unidades de entrega (delivery units) para a implementação da agenda estratégica. Os programas continuados de políticas públicas, por outro lado, não recebem naturalmente esses recursos de poder e, como regra, permanecem insulados na unidade administrativa líder, que poucos mecanismos dispõe para comandar uma agenda multissetorial. Os procedimentos de elaboração do último PPA (2020-2023) mostram quão deficientes ainda nos encontramos em viabilizar a transversalidade horizontal dentro do governo, para não mencionar os desafios de coordenação com o Poder Legislativo e com as unidades federadas.

Eis o PPA de que precisamos: estratégico e cirúrgico.

Na sua opinião, o que deve ser feito pelo governo para o fortalecimento do processo de planejamento federal, inclusive com a promoção de estímulos para a efetivação da Estratégica de Desenvolvimento de Longo Prazo?

Há muito a fazer. A começar por converter a Estratégia Federal de Desenvolvimento Econômico e Social (EFDES), editada por decreto em 2020, em Estratégia Nacional e encaminhá-la sob a forma de projeto de lei ao Congresso Nacional, de modo que a discussão tenha a largura e profundidade necessárias e suas conclusões sejam legitimadas perante todos os atores que devem participar do processo de implementação das estratégias e de produção das metas desejadas. Isso envolve atores legislativos, subnacionais e não-governamentais, especialmente do setor produtivo, das organizações sociais e da academia.

Outra importante tarefa é consolidar a estrutura e a cultura de “centro de governo”. A Presidência da República é um subsistema contendo cinco ministérios, que padecem, quase todos, de problemas de subespecificação e sobrepreposição de suas finalidades e de baixa capacidade para entregas. Houve nos últimos dois anos importante esforço de elaboração da cadeia de valor da Casa Civil e de seu planejamento estratégico, mas possivelmente nossa melhor aposta para avançar nessa frente é a apropriação efetiva da revisão por pares que a OCDE vem realizando sobre o centro de governo brasileiro. No cenário atual, a soma dos ministérios palacianos não alcança a força política e institucional do Ministério da Economia, que se agigantou com a incorporação de larga fatia das funções de governo (e de centro de governo) e vem apresentando desempenho sofrível no campo do planejamento governamental. A única entrega relevante de planejamento estruturante recente, a EFDES, não supre a necessidade de o centro de governo exercer sua função primeira, que é a de declarar as entregas transversais prioritárias para o mandato. Sem a solidez dessa declaração, todo o edifício restante do planejamento acaba se tornando o que vemos hoje: uma imensa “Sagrada Família Gaudiana”, sem as benesses da arrecadação turística.

É também fundamental cuidar melhor do desenho dos programas e do fortalecimento das capacidades governativas. Houve esforço recente no governo federal de produzir guia de governança pública, guia de avaliação ex ante de políticas públicas e guia de avaliação ex post para aferição de resultados, impactos e custo-efetividade. Também foi criada unidade de governo dedicada a avaliar programas de elevada materialidade, decorrente tanto de subsídios como de gastos diretos (o CMAP). Em larga medida, contudo, essas iniciativas não se materializaram ainda em instrumentos práticos capazes de impactar o dia-a-dia da gestão de programas, nem lograram alimentar os fluxos de informação e os processos decisórios. O caminho, contudo, foi iniciado.

Uma das boas práticas em governança é assegurar que as prioridades sejam apoiadas não apenas pela devida alocação orçamentária, como também por equipes de trabalho dedicadas, com quantidade e competência para as entregas a serem feitas. No caso das entregas do centro de governo, alguns países adotam inclusive a figura do “czar” – autoridade investida da função de assegurar as entregas presidenciais (vide Guy Peters a respeito). Para as políticas públicas continuadas, também se fazem necessários instrumentos institucionais que deem conta da transversalidade que as caracteriza (para além de grupos de trabalho, comissões e afins) e a adequação dos compromissos de entrega às capacidades governativas instaladas. Este ponto é criticamente importante: o custo de oportunidade de um programa desprovido de condições objetivas para sua satisfatória realização é infinito para a sociedade qualquer que seja o montante de crédito orçamentário a ele alocado. Tanto a fragmentação orçamentária, quanto a baixa capacidade de governo em relação a metas estabelecidas são trágicas para a sociedade. Contudo, enquanto o bônus político da fragmentação de recursos e da inflação de metas é específico, visível e imediato, o custo de oportunidade de resultados pífios para a sociedade é difuso e detectável com larga defasagem temporal. Como romper a miopia? Por meio de lideranças esclarecidas e do aprendizado institucional que ocorre silenciosamente nos processos de regulação e estruturação do Estado. Neste aspecto, tem sido cada vez mais importante considerar práticas e recomendações compartilhadas internacionalmente e validadas entre pares, que têm o potencial de dotar o sistema de políticas públicas doméstico de forças evolutivas mais potentes do que o incrementalismo de fronteiras cerradas é capaz de produzir.

Como é feita a integração entre o PPA e a LOA? Quais as oportunidades de melhorias para aperfeiçoar a integração entre esses instrumentos.

Rita de Cássia – O PPA se tornou insignificante para a governança orçamentária. Mesmo em sua versão atual, que resgata os valores financeiros alocados a metas de resultado, não há qualquer informação sobre prioridades do centro de governo, nem sobre as estratégias a serem adotadas para levar o indicador de resultados da linha de base para sua meta. Sem essas informações, a dotação orçamentária fica destituída de fundamentação. Qualquer decisão orçamentária anual pode ser alegada compatível com os resultados ali definidos. Veja que não se trata de “pre-orçamentar” o PPA, como se fez no passado, mas de se delinear minimamente a lógica da intervenção. Nos moldes atuais, o monitoramento do plano e sua avaliação ex ante se mostram impraticáveis, enquanto a avaliação ex post tenderá a reproduzir os mesmos relatórios que se limitam a descrever o que foi feito e a justificar o baixo desempenho elencando fatores imprevistos.

Paradoxalmente, essas mesmas deficiências fazem com que a integração LOA-PPA, atualmente, seja plena – o que ocorre às custas de se anular quase completamente o plano. Uma vez resgatada a relevância do PPA, em novos moldes, como os discutidos anteriormente, o orçamento anual também precisará ser alterado para assegurar a integração.

Por exemplo, ações orçamentárias genéricas podem ser admitidas para programas de duração continuada, desde que as entregas de políticas públicas associadas a cada programa estejam definidas, detalhadas e acessíveis em planos estratégicos referenciados no orçamento e desde que os créditos orçamentários possam ser individualizados a priori para cada segmento beneficiário da ação – perspectiva cara sob os aspectos do controle social e da lógica legislativa. Um bom exemplo, e caso, ocorreu na proposta de PPA 2016-2019 enviada ao Congresso Nacional em 2015. Naquela ocasião, as metas para educação infantil receberam formulação genérica e desprovidas de quantificação. Em vez de reformular a proposta, os parlamentares agregaram ao texto de cada meta referência ao componente do Plano Nacional de Educação, recém-aprovado, que a meta visava efetivar. A indicação de documentos de referência das políticas públicas (os planos nacionais, regionais, setoriais etc.) é uma boa prática para assegurar o teor informativo das ações e metas orçamentárias sem torná-las excessivamente específicas.

Por outro lado, ações genéricas são incompatíveis com a integração plano-orçamento no espaço das prioridades estruturantes. Exatamente porque estamos falando aqui do espaço da transformação, o apuro com a especificação dos produtos e seus custos é essencial para a aferição a priori da consistência do plano-orçamento e sua capacidade de realizar a mudança. Lembremos, como notado anteriormente, que esse espaço – e, portanto, seu detalhamento orçamentário – deve se reportar a escopo reduzido de ações e metas prioritárias.

A partir de 2015, a OCDE passou a divulgar e recomendar os 10 Princípios Orçamentários para a Boa Governança Orçamentária. Até que ponto o sistema orçamentário brasileiro é aderente a esses princípios? e qual o estágio de implementação desses princípios no Brasil?

O Brasil é o país não-membro mais aderente aos instrumentos da OCDE, fruto, em boa medida, dos esforços empreendidos nos últimos três anos para credenciar-se junto à Organização. Dos 245 instrumentos do chamado “Aquis”, que é o acervo de recomendações da OCDE, o Brasil já aderiu a 38%. O desempenho é ainda mais expressivo quando se consideram os 68 instrumentos que versam sobre o tema da governança: o Brasil já aderiu a 47% (32 instrumentos, inclusive os de governança orçamentária) e outros 12 estão com adesão solicitada.

Portanto, o Brasil é, sim, aderente às recomendações da OCDE sobre governança orçamentária, incluindo os dez princípios citados. Mas vou dar um dado que surpreende a muitos e nos faz ver que é preciso mergulhar mais fundo na questão do que significa aderir à Organização: o Brasil é plenamente aderente às recomendações sobre política educacional, enquanto sabemos que nosso desempenho no PISA e em outros indicadores de educação é muito ruim.

Por isso considero relevante distinguir entre agenda formal e o que gosto de chamar de “agenda substantiva”. Enquanto a agenda formal abarca os compromissos publicamente assumidos pelo Estado, a agenda substantiva se refere ao subconjunto desses compromissos que de fato obtém inputs de apoio para que as condições necessárias à sua efetivação sejam construídas. Não se trata de “mandar fazer” e passar para as etapas clássicas de elaboração e formulação de políticas, mas algo anterior a isso: trata-se de gerar um imperativo político a partir do qual se deflagram processos decisórios transformadores. Sob este ponto de vista, há muito a cuidar para termos de fato a boa governança orçamentária propugnada pela OCDE. Está no prelo uma publicação no qual escrevo um capítulo examinando essa questão para cada um dos dez princípios mencionados. Comento aqui dois exemplos, relativos aos princípios 4 e 5 da Organização.

O Princípio 4 propugna que dados e documentos orçamentários sejam abertos, transparentes e acessíveis. Neste quesito estamos muito bem posicionados: o Brasil é tido como dos países mais transparentes em dados sobre as finanças públicas federais, francamente acessíveis e veiculados em plataformas modernas de consultas gerenciais. Mas o propósito dessa recomendação não é o cumprimento formal de um quesito. É assegurar substancialmente um debate inclusivo, participativo e realista sobre as escolhas orçamentárias, conforme explicitado no Princípio 5 da Organização. Dados abertos, mas dotados de baixo teor informativo e baixa capacidade em dar cumprimento à função essencial da contabilidade pública – a de iluminar fenômenos relevantes para a tomada de decisão em políticas públicas – não servem à produção de valor real. No estado atual das codificações orçamentárias, os dados não veiculam informações sobre as políticas públicas que financiam, nem sobre os segmentos beneficiários dessas políticas: programas orçamentários de amplo escopo e ações orçamentárias genéricas vinculam um mesmo crédito orçamentário a políticas públicas variadas, em franco conflito com o princípio orçamentário da especificidade. A reforma orçamentária realizada em 2012 agravou substancialmente o problema, mas os governos seguintes persistem no modelo.

Em recente encontro do Working Party of Senior Bugdet Officials (SBO), representantes da OCDE apontaram como um dos principais desafios de governança orçamentária na atualidade a aproximação entre o ciclo orçamentário e o ciclo das políticas públicas, mostrando que o problema é parte de um desafio mundial, não apenas do Brasil. O ponto é que se essa questão não for abertamente enfrentada por nós – e, a meu ver, não há presentemente movimento robusto nesta direção – nossa honrosa posição de 6o colocado no ranking internacional de transparência orçamentária será menos valorosa do que o título faz parecer.

Um aspecto basilar da boa governança de uma organização é a clareza quanto à estratégia dessa organização. Em se tratando da boa governança do orçamento público brasileiro, como está o processo de definição da estratégia dos entes públicos brasileiros? E qual relação que os orçamentos têm mantido em relação à estratégia?

Nos últimos anos não tenho acompanhado com profundidade a governança orçamentária nos entes federados, para além de informações difundidas sobre suas dificuldades fiscais. Mas volta e meia me deparo com indícios de que há valiosas experiências de inovação orçamentária acontecendo em alguns estados e municípios. Cito o caso do Espírito Santo, que vem não apenas organizando de forma competente suas finanças, como também redesenhando as instâncias de governança para integrar plano de desenvolvimento de longo prazo, de caráter inclusive supragovernamental, com o planejamento orçamentário plurianual voltado para resultados, a gestão de contratos plurianuais e a gestão anual de pagamentos. Como ele, outros entes federados têm muito a nos mostrar. Creio que o governo federal (Presidência da República e Congresso Nacional) deveria, neste aspecto, atuar mais fortemente na criação de um hub de boas práticas em governança orçamentária e de políticas públicas, não apenas para dar maior visibilidade a essas experiências e seus resultados, como também para promover a discussão de algumas questões críticas de coordenação federativa, como a absoluta ausência de articulação entre o planejamento plurianual do governo central e os dos governos federados.

Recentemente, temos visto inovações na forma que o Congresso Nacional tem aprovado o orçamento federal, como o crescimento de funções das emendas de relator, as transferências especiais e até o cancelamento de despesas obrigatórias para equilibrar formalmente o orçamento aprovado, práticas questionadas pelo TCU. Como uma boa estrutura de governança orçamentária no nosso país poderia ter ajudado a evitar ou a mitigar essas práticas?

Essas inovações orçamentárias são manifestações de um movimento maior: a ocupação pelo poder legislativo de um vácuo na governança orçamentária deixado a partir do impeachment da presidente Dilma, da fragilidade institucional do governo Temer e da inépcia política do governo Bolsonaro. No processo de ocupação desse espaço, o poder legislativo apenas aplica o que vinha aprendendo com o poder executivo: o uso de dotações orçamentárias genéricas ou fragmentadas para viabilizar agendas políticas. Em certa medida, a apropriação predatória do orçamento não é recente. A motivação principal dos parlamentares em criarem emendas impositivas, transferências especiais e emendas de relator foi explicitada por um parlamentar por meio de uma pergunta singela: “se o executivo pode, porque não nós?”

A superação desse triste quadro passa por uma revisão geral da governança orçamentária, com o propósito de estreitar a coordenação entre atores. Por exemplo, à medida que o peso das emendas parlamentares se eleva no processo decisório, e isso parece irreversível (uma vez que as instituições não desaprendem depois de terem aprendido, e uma vez que a Constituição Federal dá amplas prerrogativas ao poder legislativo em matéria orçamentária), mostra-se mais grave a ausência de qualquer mecanismo de coordenação e de diálogo entre as emendas parlamentares e as agendas setoriais.

Outra possibilidade é a de reforçar a accountability dos atores nos processos decisórios. A Resolução no 1/2006, por exemplo, que regula a tramitação de matérias orçamentárias na Comissão Mista de Orçamento, prevê, no art. 22, que essa Comissão acompanhe, avalie e fiscalize o desempenho dos programas governamentais, devendo inclusive realizar bimestralmente reuniões de avaliação com representantes dos Ministérios. A efetivação desse dispositivo e a constituição de um portal de políticas públicas como subproduto dessa atuação colocaria um elemento de constrangimento às escolhas orçamentárias.

Mudanças mais arrojadas também precisam ocorrer, com suprimir a “bolsa-emenda” que vem automaticamente embutida na reserva de contingência para custear as emendas individuais, o que esgarçaria a responsabilidade do Congresso Nacional de efetivamente abrir a proposta orçamentária e discutir as políticas públicas ali colocadas. O remanejamento, e não a apropriação de reserva e de cortes lineares, deveria ser o mecanismo primário de emendamento responsável, e apenas por emendas coletivas.

Rita de Cássia Leal Fonseca dos Santos

Doutora em Políticas Públicas e Gestão para o Desenvolvimento pela Universidade de Manchester (2005) e mestre em Economia pela Universidade de Brasília (1996). Atualmente é Consultora de Orçamentos, Fiscalização e Controle do Senado Federal e coordenadora do Curso de Especialização em Avaliação de Políticas Públicas do Instituto Legislativo Brasileiro. Foi Secretária-Adjunta de Planejamento do Estado do Maranhão e tem experiência na área de economia, planejamento e administração pública e governança eletrônica, atuando principalmente nos seguintes temas: planejamento e gestão de políticas públicas, transparência e controle social dos gastos públicos, soluções de tecnologia da informação para o setor público e avaliação de impacto de políticas sociais.

Welles Matias e Abreu– Pós-doutorado em andamento (desde 2021) na Fundação Getúlio Vargas (EAESP) em Administração Pública e Governo. Doutor (2017) e Mestre (2011) em Administração pela Universidade de Brasília, especialista em Gestão Pública (2009) pela Escola Nacional de Administração Pública e em Planejamento, Orçamento e Gestão Pública (2002) pela Fundação Getúlio Vargas, graduado em Engenharia Agronômica (1999) pela Universidade de Brasília e em Administração (1997) pelo Centro Universitário do Distrito Federal. Tem experiência profissional focada na área de orçamento público, planejamento governamental, gestão estratégica, modernização organizacional, gestão de pessoas, desenvolvimento institucional, combate à corrupção e lavagem de dinheiro, gestão de sistemas de informação, transparência fiscal, gestão de recursos externos, engajamento da sociedade civil, e auditoria com foco em gestão de riscos. Servidor Público Federal concursado e nomeado no cargo de Analista de Planejamento e Orçamento da Secretaria de Orçamento Federal (desde 1998). Já atuou como Coordenador-Geral/Gerente/Assessor de Planejamento, Orçamento, Finanças e Contabilidade em Ministérios relacionados com políticas públicas de Previdência Social, Assistência Social, Trabalho, Meio Ambiente, Energia Elétrica e Orçamento Federal, bem como Diretor de Recursos Externos no âmbito de Cooperações Internacionais em Meio Ambiente (mais de 80 projetos supervisionados), Coordenador de Planejamento e Acompanhamento de Auditoria da Agência Nacional de Águas.

Dalmo Jorge Lima Palmeira-Economista, integrante da carreira de Analista de Planejamento e Orçamento, do Ministério da Economia, ocupou diversos cargos na Administração Pública, dentre os quais Gerente de Projetos na Secretaria de Orçamento Federal – SOF e Assessor em Economia e Finanças Públicas na Câmara dos Deputados e no Senado Federal. Foi também Consultor Residente do Fundo Monetário Internacional – FMI, membro do Conselho Fiscal do BRB e Secretário Adjunto de Planejamento e Orçamento do Governo do Distrito Federal – GDF. Atualmente é assessor do Senador Oriovisto Guimarães, que é o Relator do atual Plano Plurianual 2020-2023.

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